Ronald Hitzler, Angela Behring, Alexandra Göschl, Sylvia Lustig, Alexander Milanés:
Abschlußbericht zum Forschungsprojekt ... bei drei Modellversuchen der bayerischen Sicherheitswacht

Anfang

Einleitung
Recht
Aufbau
Aufgaben
Spielräume
Sicherheitswacht
Bewerbung
Ausbildung
Streifenalltag
Kennzeichnung
Einbindung
Erwartung
Das Projekt
Die SIWAs
Orientierung
Idealtypenbildung
Zusammenfassung
Literaturverzeichnis
Vortragsverzeichnis

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Aufgaben, Befugnisse und Dienstverhältnis nach SEG sowie      Verbindung zu anderen gesetzlichen Regelungen   

Wie eingangs bereits dargestellt, erhält die rechtliche Konstruktion der Sicherheitswacht erst ihre volle Ausprägung, wenn man sowohl die entscheidenden Artikel innerhalb des SEG aufeinander bezieht als auch einzelne Artikel des SEG in Beziehung zu anderen Gesetzen stellt. Im folgenden wird anhand relevanter Rechtsbezüge versucht, die rechtliche Konstruktion der Sicherheitswacht aufzuzeigen und in ihren Konsequenzen zu beschreiben (1).

Allgemeines

Die Angehörigen der Sicherheitswacht stehen in einem besonderen öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis (Art. 11 Abs. 1 SEG), zu dem sie auf eigenen Antrag hin für den Bereich einer Polizeiinspektion (PI) von der zuständigen Polizeidirektion (PD) bestellt werden. Die Angehörigen der Sicherheitswacht sind an die Weisungen durch die Polizeibehörden gebunden (Art. 14 Satz 1 SEG). Sie können im Zuständigkeitsbereich benachbarter Inspektionen, die dem Bereich der zuständigen PD angehören, eingesetzt werden, soweit dies für die Erfüllung polizeilicher Aufgaben erforderlich ist (Art. 14 Satz 2 SEG). Die Sicherheitswachtangehörigen sind ehrenamtlich tätig (Art. 11 Abs. 1 SEG). Aufgrund ihrer ehrenamtlichen Tätigkeit erhalten sie eine pauschale Aufwandsentschädigung (Art. 17 Satz 1 SEG).

Die Beziehung zwischen Sicherheitswacht-Tätigkeit und der Polizei wird in Art. 7 SEG über die "Datenweitergabe an öffentliche Stellen" geregelt. Die Sicherheitswacht ist verpflichtet, im Dienst erhobene personenbezogene Daten (etwa Personalien) und nicht-personenbezoge Daten (etwa durch Gegenstände verursachte Gefahrenquellen) unverzüglich an die PI weiterzuleiten - möglich ist die Weitergabe an andere Sicherheitswachtangehörige, was der PI ebenfalls mitzuteilen ist. Eine Datenweitergabe ist auch an die Gemeinden möglich, sofern diese für die Gefahrenabwehr zuständig sind. Solche Daten sind personenbezogene Daten im Sinne der Art. 18 und 37 Landesstraf- und Verordnungsgesetz (Hundehaltung) oder des Art. 51 Bayerisches Straßen- und Wegegesetz (Räum- und Streupflicht) bzw. nicht-personenbezogene Daten, beispielsweise defekte Straßenbeleuchtungen betreffend.

Aus dieser allgemeinen Skizzierung der bisher nur konturierten Konstruktion der Sicherheitswacht ergeben sich rechtliche Konsequenzen, die in Verbindung zu weiteren Artikeln des SEG einige Präzisierungen ermöglichen. Zum einen bezieht sich dies auf die Aufgaben und Befugnisse und zum anderen auf die Konstruktionen durch das Dienstverhältnis.

Aufgaben der Sicherheitswacht

In den amtlichen Begründungen des SEG, die im SEG-Entwurf festgehalten sind, sind folgende Aufgaben der Sicherheitswachtangehörigen dokumentiert: Vorkommnisse erkennen, die Polizei verständigen, im Rahmen der Gefahrenabwehr von ihren Befugnissen Gebrauch machen, als geschulte Zeugen auftreten und als Bindeglied zwischen Bürger und Polizei fungieren. Gleichzeitig werden Einschränkungen im Handlungsbereich vorgenommen: Die Sicherheitswachtangehörigen sollen keine Bagatellfälle bearbeiten, sich also nicht auf den Regelungsbereich des Ordnungswidrigkeitengesetzes (OWiG) konzentrieren. Dies soll durch eine entsprechende Ausbildung und durch Weisungen der Polizeiinspektionen verhindert werden. Außerdem bleiben durch das SEG die Paragraphen 163 Strafprozeßordnung (StPO) und 53 OWiG unberührt, die die Polizei als ausschließliches Ermittlungsorgan hinsichtlich der Erforschung und Verfolgung von Straftaten und Ordnungswidrigkeiten vorsehen.

Verläßt man die amtlichen Begründungen für die Ausgestaltung des SEG und befaßt sich mit der Aufgabenzuweisung ausschließlich dem Gesetzestext nach, dann zeigen sich, juristisch gesehen, Unklarheiten hinsichtlich der Aufgabenbestimmung. Die Aufgaben der Sicherheitswacht werden in Art. 2 SEG beschrieben; dort wird die Unterstützung der Polizei bei Erfüllung ihrer Aufgaben als Aufgabe der Sicherheitswacht formuliert. Allerdings bleibt offen, bei welchen Polizeiaufgaben die Sicherheitswacht die Polizei unterstützen soll, daher wird de facto zunächst keine Aufgabenbestimmung vorgenommen bzw. wird diese offen gelassen. Stattdessen findet hier eine materielle Eingrenzung auf einen bestimmten Kriminalitätsbereich statt, nämlich "insbesondere im Zusammenhang mit der Bekämpfung der Straßenkriminalität" (Art. 2 SEG, Herv. d.d.V.). Diese Eingrenzung bedeutet juristisch keine präzisere Fassung, da durch sie keine Bestimmung der zu tätigenden Aufgaben möglich wird. Diese läge in diesem Zusammenhang vor, wenn etwa eine Bestimmung der Aufgaben in bezug zum oder auf das Polizeiaufgabengesetz (PAG) vorgenommen worden wäre.

Die Konsequenzen dieses Offenhaltens der Sicherheitswacht-Aufgaben werden erst dann sichtbar, wenn man den Art. 2 SEG (Aufgaben) in Beziehung zum Art. 8 SEG (Ermessen, Grundsatz der Verhältnismäßigkeit) setzt, dessen Absätze 2 bis 4 dem Art. 4 PAG entsprechen. Dort wird festgelegt, daß die Sicherheitswachtangehörigen ihre Maßnahmen nach ‘pflichtgemäßem Ermessen’ zu treffen sowie diese am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu orientieren haben. Letzteres besagt, daß diejenige Maßnahme gewählt werden muß, durch die die geringste Beeinträchtigung entsteht, und daß eine Maßnahme nicht durchgeführt werden darf, wenn diese derart zum Nachteil wird, daß sich dieser unverhältnismäßig zum Erfolg verhält, und daß die Maßnahme nur bis zur Erzielung des Zwecks oder bis zum Erkennen, daß dieser nicht herbeiführbar ist, getroffen werden darf (Art. 8 Abs. 2 bis 4 SEG). Die im Art. 8 Abs. 1 SEG festgelegte Bindung der Sicherheitswachtangehörigen, "ihre Maßnahmen nach pflichtgemäßem Ermessen zu treffen", bedeutet, daß das Eingreifen der Sicherheitswacht auf dem Opportunitätsprinzip beruht. Dies entbindet die Angehörigen der Sicherheitswacht einerseits von einer Verpflichtung zum grundsätzlichen Einschreiten und andererseits von einer Verpflichtung zum Einschreiten in einer bestimmten Form. Damit beinhaltet das Opportunitätsprinzip sowohl das Entschließungsermessen (tätig werden?) als auch das Handlungsermessen (welche Maßnahme? Bzw. welche der Mittel sind geeignet?). Für die Polizeiarbeit, die die Aufgaben der Gefahrenabwehr und der Verbrechensbekämpfung umfaßt, gilt hingegen, daß Polizeibeamte bei Anwendung ihrer Maßnahmen an das Legalitätsprinzip gebunden sind. D.h., das Einschreiten und das Wie des Einschreitens sind durch bestehendes Recht festgelegt. Setzt man das Opportunitätsprinzip zur formulierten Aufgabe der Sicherheitswacht - die Polizei bei ihren Aufgaben zu unterstützen - in Beziehung, ergibt sich, daß die Sicherheitswacht in abgemilderter Form eine der Polizei entsprechende Aufgabenzuweisung erhalten hat, aber auf Basis des Opportunitätsprinzips tätig wird. Dadurch sind die Angehörigen der Sicherheitswacht in der Ausübung ihres Dienstes in geringerem Grade als die Polizei an Gesetze gebunden. Das heißt auch, daß sie in geringerem Grade im Hinblick auf eine nicht näher definierte Pflichtverletzung, beispielsweise im Sinne des Übermaßverbotes, für ihr Verhalten verantwortlich sind. Daher können sie weder für ein Nicht-Einschreiten noch für die Anwendung einer bestimmten Maßnahme verantwortlich gemacht werden, so daß sie diesbezüglich auch nicht straffällig werden können. Insofern mildert die Aufgabenformulierung im Sinne des Wortes ‘unterstützen’ die für polizeiliche Aufgaben und damit die für die Polizeiarbeit bestehende Bindung an das Legalitätsprinzip prinzipiell für die Angehörigen der Sicherheitswacht ab. Dies bedeutet auch, daß die Sicherheitswachtangehörigen aufgrund des Art. 2 SEG formal zwar keine hoheitlichen Aufgaben haben, solche der Sache nach aber wahrnehmen.

Trotz dieser Spezifizierung bleibt zunächst noch offen, bezüglich welcher der polizeilichen Aufgaben die Sicherheitswacht eine der Polizei entsprechende, aber abgemilderte Form der Aufgabenzuweisung erhalten hat. Denn die unklaren Aufgabenformulierungen im SEG werden auch durch die im SEG-Entwurf enthaltenen Konkretisierungen ‘Beobachten und Melden’ nicht präzisiert. Eine Spezifizierung der Aufgabe "Unterstützen der Polizei" im Sinne von Beobachten und Melden benötigt keine zusätzlichen Befugnisnormen. Die im SEG enthaltenen Befugnisnormen (Art. 3 bis 6) ergeben juristisch aber nur einen Sinn, wenn diese in Bezug zu Aufgaben formuliert werden. Daher legt das Vorhandensein von Befugnisnormen im SEG eine Interpretation der Aufgabe ‘Unterstützung der Polizei’ durch die Befugnisnormen nahe. Dies impliziert, gerade weil die Aufgaben im SEG selbst nicht klar expliziert sind, die Notwendigkeit des Schließens von den Befugnissen auf die Aufgaben.

Befugnisse der Sicherheitswachtangehörigen

Die Befugnisse der Sicherheitswachtangehörigen sind im Art. 3 SEG allgemein geregelt. Eingriffsrechte der Sicherheitswacht existieren nur, wenn sie durch Gesetz bestimmt sind. Davon unberührt bleiben "die allgemeinen Vorschriften über gerechtfertigtes Verhalten" (Art. 3 Satz 2 SEG). In diesem Zusammenhang wird im SEG-Entwurf auf die sogenannten Jedermannrechte des § 32 StGB (Notwehr und Nothilfe), des § 34 StGB (rechtfertigender Notstand) und des § 127 Abs. 1 StPO (Vorläufige Festnahme) verwiesen. Diese allgemeinen Vorschriften erhalten ihre vollständige Bedeutung für die Konstruktion der Sicherheitswacht-Aufgaben erst im Zusammenhang mit den konkreten Befugnisnormen des SEG - Art. 4 (Befragung), Art. 5 (Identitätsfeststellung) und Art. 6 (Platzverweisung).

Die Befugnisnorm der Befragung in Art. 4 SEG ist dem Art. 12 PAG nachgebildet. Dieser Artikel befugt die Sicherheitswachtangehörigen, Personen nach ihrer "Wahrnehmung zu tatsächlichen Ereignissen oder Personen zu befragen" (Art. 4 Satz 1 SEG), wenn eine Gefahrenlage oder eine Störung der öffentlichen Sicherheit vorliegt. Die Befragten sind aufgrund § 111 OWiG verpflichtet, den Sicherheitswachtangehörigen Auskunft über ihre Personalien zu erteilen. Darüber hinaus sind die Befragten nur zur Auskunft verpflichtet, wenn "für sie gesetzliche Handlungspflichten bestehen" (Art. 4 Satz 2 SEG). Die Auskunftspflicht der Befragten ergibt sich aus der Amtsträgereigenschaft der Sicherheitswachtangehörigen, die aufgrund des Vorliegens eines besonderen öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnisses besteht. Daher dürfen bei Weigerung des Befragten Zwangsmaßnahmen angewendet werden. Die Befragung impliziert das Recht zum Anhalten von Personen zum Zweck der Befragung, die auch eine Einschränkung des Grundrechts auf Freiheit der Person nach Art. 2 Abs. 2 Satz 2 Grundgesetz (GG) erlaubt (Art. 19 SEG). Nach Satz 1 des Art. 4 SEG ist die Befragung einer Person erst dann vorgesehen, "wenn anzunehmen ist, daß sie sachdienliche Angaben machen kann, die zur Erfüllung der zugewiesenen hoheitlichen Aufgaben erforderlich sind". Da die Sicherheitswacht weder Verfolgungs- noch Ermittlungsrecht bei Straftaten und Ordnungswidrigkeiten hat, ist es den Angehörigen der Sicherheitswacht auch nicht erlaubt, eine "Zeugenbefragung" im Sinne eines Verhörs vorzunehmen. Daher kann die "Befragung" nur dann sinnvoll eingesetzt werden, wenn die Sicherheitswachtangehörigen selbst als geschulte Zeugen (etwa in einem Gerichtsverfahren) auftreten. Die Spezifizierung der Befugnisnorm hinsichtlich hoheitlicher Aufgaben ist problematisch, da weder Art. 2 SEG hoheitliche Aufgaben benennt, noch derartige Aufgaben der Sicherheitswacht sonst im Gesetz zugewiesen werden. D.h., daß die Hervorhebung von im SEG nicht explizierten hoheitlichen Aufgaben im Art. 4 SEG dazu zwingt, derartige oder andere Aufgaben aus den (weiteren) Befugnisnormen zu schließen.

Hinsichtlich einer Bestimmung der Sicherheitswacht-Aufgaben gewinnen die Ausführungen zur Befugnisnorm ‘Identitätsfeststellung’ in Art. 5 SEG besondere Bedeutung. Denn diese stehen in Verbindung mit den allgemeinen Vorschriften über gerechtfertigtes Verhalten, durch die sich eine Reihe nicht direkt explizierter Rechte ableiten läßt. Nach Art. 5 Satz 1 SEG ist die Befugnis zur Identitätsfeststellung zum Zwecke der Gefahrenabwehr oder zum Schutz privater Rechte einzusetzen. Dabei darf nur die Identität einer für die Gefahr verantwortlichen Person festgestellt werden. Sofern die Identitätsfeststellung zum Schutz privater Rechte eingesetzt wird, gelten die Einschränkungen des Art. 2 Abs. 2 PAG auch für die Sicherheitswachtangehörigen, da die Sicherheitswacht die Polizei unterstützen soll. Der Art. 2 Abs. 2 PAG gestattet der Polizei ein Tätigwerden zum Schutz privater Rechte erst dann, "wenn gerichtlicher Schutz nicht rechtzeitig zu erlangen ist und wenn ohne polizeiliche Hilfe die Verwirklichung des Rechts vereitelt oder wesentlich erschwert werden würde". Sofern beide Voraussetzungen vorliegen, darf eine Identitätsfeststellung einer rechtsverletzenden Person zum Schutz privater Rechte vorgenommen werden. Weiterhin regelt Art. 5 SEG die Maßnahmen, die die Sicherheitswachtangehörigen zur Durchführung einer Identitätsfeststellung einsetzen dürfen. Nach Art. 5 Satz 2 SEG sind sie berechtigt, insbesondere die Person anzuhalten, sie nach ihren Personalien zu befragen und zu verlangen, daß sie mitgeführte Ausweispapiere zur Prüfung aushändigt. Diese Rechte dürfen von den Sicherheitswachtangehörigen jedoch nicht zur Verfolgung von Straftaten und Ordnungswidrigkeiten entsprechend § 111 StPO, § 163 b,c StPO und § 46 Abs.1 OWiG angewendet werden, da diese Paragraphen abschließende Regelungen enthalten, die ausschließlich den Strafverfolgungsbehörden solche Kompetenzen zuweisen. Darüber hinaus sieht Art. 5 Satz 3 SEG vor, daß Personen bis zum Eintreffen der Polizei festgehalten werden können, wenn deren Identität nicht oder nur unter erheblichen Schwierigkeiten festgestellt werden kann. Insofern ist auch hier eine Einschränkung des Grundrechts auf Freiheit der Person nach Art.2 Abs.2 Satz 2 GG erlaubt (Art.19 SEG), die sich auf das Anhalten bzw. das Festhalten von Personen zum Zwecke der Identitätsfeststellung bezieht.

Die allgemeinen Vorschriften über gerechtfertigtes Verhalten finden sich in den sogenannten Jedermannrechten, die sich in § 32 und § 34 StGB und § 127 StPO finden. Die im § 32 StGB geregelte Notwehr und Nothilfe bezeichnet die Abwehr eines gegenwärtigen rechtswidrigen Angriffs durch den Angegriffenen selbst bzw. durch einen Dritten mittels Maßnahmen, die ihrerseits Rechtstatbestände darstellen. Solche Handlungen sind demzufolge nicht als rechtswidrig einzustufen. Der im § 34 StGB geregelte rechtfertigende Notstand umfaßt die Abwehr einer Gefahr für Leben, Leib, Ehre, Eigentum oder anderen Rechtsgütern durch an sich strafbare Handlungen, die in diesem Fall ebenfalls als nicht strafbar anzusehen sind. Hierbei muß eine Interessenabwägung zwischen den Tatbeständen vorgenommen werden, die sich aufgrund einer Pflichtenkollision ergibt: Das Interesse zur Abwehr muß höher eingestuft werden können als das Interesse, das die Gefahr herbeigeführt hat. Handelt es sich um gleichgewichtige Interessen, besteht ein rechtsfreier Raum, der keine eindeutige Regelung vorsieht. Beide Rechte sind an Voraussetzungen gebunden, die durch die Rechtsprechung konkretisiert wurden. Diese behandeln im wesentlichen die Definition der erlaubten Abwehr, die beinhaltet, welche Abwehrmaßnahmen unter welchen Bedingungen eingesetzt werden dürfen. Aufgrund § 34 StGB in Verbindung mit § 127 StPO (Vorläufige Festnahme) steht bei schweren Straftatbeständen jedem Bürger die Befugnis zu, einen auf frischer Tat ertappten Täter oder einen sich auf der Flucht von einer solchen befindenden vorläufig festzunehmen. Voraussetzung dazu ist, daß ein Straftatbestand gegeben sein muß. Als Gründe gelten hierzu, daß der Täter der Flucht verdächtig oder seine Identität nicht feststellbar ist. Hierbei ist der Einsatz von Zwang und körperlicher Gewalt erlaubt, muß aber der Sache angemessen sein. Sollte sich beim Dienst der Sicherheitswachtangehörigen ein straftatverdächtiger Sachverhalt ereignen, so gilt § 127 StPO.

Fügt man nun die Vorschriften des Art. 5 SEG mit denen der Jedermannrechte zusammen, ergeben sich einige weiterführende Aussagen zu den Rechten der Sicherheitswachtangehörigen, die auch auf mögliche Aufgabenkonkretisierungen und Befugniserweiterungen verweisen. Die Identitätsfeststellung ist nach Satz 1 des Art.5 SEG anzuwenden, um zur Gefahrenabwehr die Identität einer für die Gefahr verantwortlichen Person festzustellen. Damit wird die Aufgabe der Sicherheitswacht im Sinne der Gefahrenabwehr präzisiert, die sich hier auf die Gefahrenabwehr von ‘Störern’ bezieht. Dies impliziert das Recht der Sicherheitswachtangehörigen, Störer zum Zwecke der Identitätsfeststellung anzuhalten. Dadurch übernehmen die Sicherheitswachtangehörigen eine schutzpolizeiliche Aufgabe, die aus einer geringfügigen Erweiterung der allgemeinen Rechtfertigungsbestimmungen der §§ 32 und 34 StGB abgeleitet wird. Denn das jedermann zustehende Recht der Notwehr und Nothilfe zur Abwehr eines gegenwärtigen Angriffs sowie das des rechtfertigenden Notstands zur Abwehr einer Gefahr für Leben, Leib, Ehre, Eigentum oder andere Rechtsgüter wird hier ausgedehnt auf das Anhalten von Personen, die für Gefahren verantwortlich sind, ohne daß ein "gegenwärtiger ... Angriff" (§ 32 StGB) vorliegt. Durch § 34 StGB in Verbindung mit Art. 5 SEG darf zu diesem Zwecke sogar gelinder körperlicher Zwang angewendet werden.

Hieraus ergeben sich faktisch hoheitliche Befugnisse, die zum Problemfeld der Auslegung des Anhaltens führen: Wie weit darf der Sicherheitswachtangehörige im Anhalten und bei der Identitätsfestellung gehen, d.h., welche konkreten Maßnahmen sind noch erlaubt? Wo liegt die Grenze in der Anwendung von Maßnahmen der Sicherheitswachtangehörigen zur Gefahrenabwehr durch Störer, ohne daß sich erstere dabei Befugnisse im Sinne des § 127 Abs. 2 stop (2) anmaßen? Die Befugnisse aufgrund § 127 Abs. 2 StPO setzen die Aufgabenbestimmung des § 163 StPO (das Recht zur Erforschung von Straftaten) voraus, das die Sicherheitswacht ja gerade nicht hat. Daher würde dies bedeuten, daß die Sicherheitswachtangehörigen de facto Personen vorläufig festnehmen, ohne daß die Voraussetzungen des § 34 StGB in Verbindung mit § 127 StPO zur vorläufigen Festnahme vorliegen. Zudem bleibt die Frage offen, ob die Sicherheitswachtangehörigen in der Anwendung der vorläufigen Festnahme nach § 127 StPO gemäß § 127 Abs. 2 StPO als Beamte des Polizeidienstes gelten oder nicht. Zwar ist für Bürger wie für Strafverfolgungsbehörden eine vorläufige Festnahme unter bestimmten Voraussetzungen erlaubt. Bei Bürgern ist aber die ‘frische Tat’ bzw. die unmittelbare Verfolgung nach derselben notwendig, wogegen bei Polizeibeamten eine ‘Gefahr im Verzug’ bestehen muß. Dabei muß für beide das Vorliegen eines strafrechtlich relevanten Verhaltens eines Dritten gegeben sein. Im SEG ist nicht festgelegt, wie die Sicherheitswachtangehörigen im Ernstfall einzuordnen sind. Daher besteht im Falle eines Rechtsstreits Spielraum für faktische Befugniserweiterungen der Sicherheitswacht, indem die Sicherheitswachtangehörigen über § 127 Abs. 2 StPO als Beamte des Polizeidienstes betrachtet werden.

In Art. 6 SEG ist die Platzverweisung geregelt, die beinhaltet, daß die Sicherheitswachtangehörigen zur Abwehr einer Gefahr eine Person des Ortes verweisen dürfen. Diese Befugnisnorm umfaßt über die bisher erwähnten Regelungen hinaus, daß die Sicherheitswachtangehörigen auch Personen, die nicht für eine Gefahr verantwortlich sind, einen Platzverweis erteilen dürfen, z.B. mit der Begründung, diese vor einer Gefahr zu schützen. Daher könnte diese Befugnisnorm - potentiell - vor allem bei Großveranstaltungen eingesetzt werden. In diesem Sinne könnten die Sicherheitswachtangehörigen ihrer Aufgabe ‘Unterstützen der Polizei’ umfassend nachkommen, da sie in diesem Zusammenhang auch von ihrer wohnortgebundenen Zuständigkeit abgezogen werden könnten (Art. 12 Abs. 2 SEG). Insofern erhalten die Sicherheitswachtangehörigen mit Art.6 SEG eine weit greifende Befugnisnorm, die ihren Einsatz auch als "Polizeireserve" bei Demonstrationen und anderen Großveranstaltungen möglich macht (3).

Zusammenfassend kann gesagt werden, daß die Betrachtung der Befugnisse im Hinblick auf mögliche Interpretationen keine Konkretion der Sicherheitswacht-Aufgaben mit sich brachte, die über eine Bestimmung der Befugnisse zur Gefahrenabwehr hinausgeht. Zur Gefahrenabwehr dienen die Identitätsfeststellung und die Platzverweisung, die sich auf Personen, die für eine Gefahr verantwortlich sind bzw. hinsichtlich des Platzverweises nicht unbedingt für eine Gefahr verantwortlich sein müssen, richten. Die oben geschilderten rechtlichen Zusammenhänge dieser beiden Befugnisnormen zeigen, daß die Tätigkeit der Sicherheitswacht sowohl bezüglich einer möglichen Ausweitung der Befugnisse als auch bezüglich der möglichen Einsätze nicht abschließend geregelt ist. Dies impliziert, daß diese Konstruktion ‘ausbaufähig’ ist - sei es, daß in Zukunft Erweiterungen durch das Innnenministerium vorgenommen oder im Falle von Rechtsstreitigkeiten die rechtlichen Spielräume ausgenutzt werden, die sich über § 34 StGB und über § 127 Abs. 1 und 2 StPO ergeben. Mit der Befugnisnorm der Befragung nach Art. 4 SEG hingegen wird vor allem die rechtliche Möglichkeit geschaffen, Sicherheitswachtangehörige als ‘geschulte Zeugen’ einzusetzen. Obwohl Art. 4 SEG von hoheitlichen Aufgaben spricht, zeigen Art. 4 SEG und die beiden weiteren Befugnisnormen der Art. 5 und 6 SEG nur indirekte Bezüge zu hoheitlichen Aufgaben. Diese bestehen darin, daß die Befugnisse zum Zwecke der Gefahrenabwehr eingesetzt werden sollen. Dadurch nehmen die Sicherheitswachtangehörigen an der Polizeiaufgabe ‘Gefahrenabwehr’ teil und partizipieren somit an hoheitlichen Aufgaben. Da die Sicherheitswacht die Polizei lediglich unterstützen soll, findet dies vermittelt über die Geltung des Opportunitätsprinzips in abgeschwächter Form statt. Problematisch wird dies erst dann, wenn Gefahrenabwehr, wie heutzutage, als vorbeugende Verbrechensbekämpfung interpretiert wird. Denn dann sind Situationen vorstellbar, in denen ein Tatverdächtiger zugleich auch eine Gefahrenquelle schafft, für die er ja verantwortlich ist, so daß sich Gefahrenabwehr und Verbrechensbekämpfung vermischen. Polizeibeamte können in solchen Situationen zwar nach dem Opportunitätsprinzip verfahren, sind aber dennoch in ihren konkreten Maßnahmen an das Legalitätsprinzip gebunden. Selbst wenn die Angehörigen der Sicherheitswacht in solche legalitätsprinzipverdächtige Zonen kämen, würde über die Formulierung "Unterstützen der Polizei" die Verbindung zum Legalitätsprinzip abgemildert. Denn auch in solchen Situationen haben die Sicherheitswachtangehörigen "ihre Maßnahmen nach pflichtgemäßem Ermessen (zu treffen)" (Art. 8 Satz 1 SEG), so daß sie auch hier dem Opportunitätsprinzip unterliegen. Selbst wenn die faktische Tätigkeit der Sicherheitswachtangehörigen in diesen Bereich hineingeriete, würden sie zwar hoheitliche Aufgaben wahrnehmen, aber keine hoheitlichen Aufgaben haben, weil ihnen per Gesetz derartige Aufgaben nicht explizit zugewiesen worden sind. Aus der oben skizzierten Teilnahme an hoheitlichen Aufgaben ergibt sich also nicht, daß die Sicherheitswachtangehörigen generell Träger hoheitlicher Aufgaben sind. Wie diese widersprüchlich anmutende Konstruktion abgesichert worden ist, ohne dabei gegen geltendes Recht zu verstoßen, was die Ehrenamtlichkeit der Sicherheitswachttätigkeit und damit die Stellung der Sicherheitswachtangehörigen betrifft, soll im nächsten Abschnitt dargestellt werden.

Konstruktionen durch das Dienstverhältnis

Die Diskussion, ob die Sicherheitswachtangehörigen hoheitliche Aufgaben haben oder nicht, gewinnt hinsichtlich der Konstruktion des Dienstverhältnisses an Bedeutung. Art. 33 Abs. 4 GG legt fest, daß hoheitliche Aufgaben in der Regel den Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu übertragen sind, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen - also vor allem dem Berufsbeamtentum vorbehalten sind. Da den Angehörigen der Sicherheitswacht nun juristisch explizit keine hoheitlichen Aufgaben übertragen worden sind (4), sie sich aufgrund ihrer Befugnisse aber faktisch in einer Grauzone zwischen "Normalbürgern" und "Polizeibeamten" befinden, stellt sich die Frage nach der rechtlichen Stellung der Sicherheitswachtangehörigen. Aufgrund der Konstruktionen durch das Dienstverhältnis können die Angehörigen der Sicherheitswacht in einzelnen dienstlichen Angelegenheiten und Rechtsverfahren wie Träger hoheitlicher Aufgaben behandelt werden. Dies wird durch die Schaffung einer Fiktion als Amtsträger und eine Gleichstellung der Sicherheitswachtangehörigen mit Polizisten und Beamten in besonderen Dienstzusammenhängen möglich.

In Art. 11 SEG wird die "Begründung und die Beendigung des Dienstverhältnisses" als ein besonderes öffentlich-rechtliches Dienstverhältnis festgehalten. Zur nähreren Charakterisierung bezieht sich der Gesetzgeber im Entwurf des SEG auf § 11 StGB (Personen- und Sachbegriffe), durch den die Sicherheitswachtangehörigen juristisch definiert werden. Danach sind die Sicherheitswachtangehörigen im Sinne des Art. 11 Abs. 1 Nr. 2b StGB (sonstige öffentlich-rechtliche Amtsverhältnisse) als Amtsträger erfaßt, wodurch sie sich in einem beamtenähnlichen Dienst- und Treueverhältnis durch Übertragung eines der vollziehenden Gewalt obliegenden Geschäftskreises befinden. Mit dieser Einordnung wird die Fiktion des Amtsträgers geschaffen, durch die die rechtlichen Konsequenzen der Sicherheitswacht-Tätigkeit im Sinne des Strafrechts erfaßt werden können. Diese Einordnung stellt also lediglich ein formales Scharnier dar, um eine rechtliche Behandlung der Sicherheitswachtangehörigen zu ermöglichen, falls Konfliktfälle mit Bürgern auftreten sollten, bei denen es um Straftatbestände geht, die in Beziehung zu einer Amtsträgereigenschaft stehen.

Die angesprochenen Straftatbestände ergeben sich aus § 340 StGB (Körperverletzung im Amt) und § 113 StGB (Widerstand gegen die Staatsgewalt) in Verbindung mit Art. 11 Abs. 1 Satz 1 SEG, der das Bestehen eines besonderen öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnisses festlegt. Die Verbindung zu § 340 StGB ermöglicht die Bestrafung von Übergriffen durch Sicherheitswachtangehörige; für diese besteht generell eine Pflicht zur unparteiischen Aufgabenwahrnehmung sowie eine Verpflichtung zum Schutz und zur Wahrung der Grundrechte des Bürgers, daher werden sie als Amtsträger bei vergleichbaren Tätlichkeiten strenger bestraft als Normalbürger. Dennoch zeigt die Rechtspraxis, daß mit solchen Vorkommnissen befaßte Verfahren hohe Einstellungsquoten aufweisen. Dadurch ergibt sich eine geringe Wahrscheinlichkeit der Bestrafung von Amtsträgern, so daß die Einordnung nach § 11 Abs. 1 Nr. 2b StGB als ein qualifizierendes Privileg interpretierbar wird. Der zweite Fall, die Verbindung zu § 113 StGB, bezieht sich auf eine Bestrafung von Bürgern, die gegenüber einem Sicherheitswachtangehörigen Widerstand leisten. Diesbezüglich erlaubt die Konstruktion der Justiz eine flexible Handhabung von Konflikten, denn diese kann eine eventuelle Unkenntnis des Bürgers, daß er es mit einem Amtsträger zu tun hatte, bei der Bemessung des Strafmaßes in Rechnung stellen. Insofern ermöglicht die Fiktion des Amtsträgers die Anwendung der gleichen strafrechtlichen Normen bei Sicherheitswachtangehörigen wie bei Polizeibeamten. Damit steht ein ‘Entscheidungsprogramm’ zur Verfügung, das Konfliktfälle zu regeln erlaubt. Allerdings darf aus dieser strafrechtlichen Gleichbehandlung von Sicherheitswachtangehörigen und Polizisten nicht geschlossen werden, daß die Sicherheitswachtangehörigen generell Träger hoheitlicher Aufgaben sind.

Eine Gleichstellung mit Polizisten nimmt das SEG auch in Art. 11 Abs. 1 Satz 2 und in Art. 13 Abs. 3 Satz 2 SEG vor, indem die Sicherheitswachtangehörigen als Angehörige der Polizeiinspektion betrachtet werden. Dadurch können diese bezüglich der im Gesetz angesprochenen Sachzusammenhänge - Rechtsbehelfverfahren, Datenschutzbestimmungen, Verschwiegenheitspflicht - wie Polizeibeamte behandelt werden. Die Regelungen für Rechtsbehelfe gegen Maßnahmen der Sicherheitswacht, die in Art. 10 SEG festgehalten sind, entsprechen den Vorschriften für Rechtsbehelfe gegen Maßnahmen der Polizei aufgrund Art. 12 Polizeiorganisationsgesetz. Im Sinne eines effektiven Rechtsschutzes wurden hier die Sicherheitswachtangehörigen zu Angehörigen der Polizeiinspektionen und damit zu Trägern hoheitlicher Aufgaben gemacht. Allerdings gilt dies nur, wenn Rechtsbehelfsverfahren gegen Angehörige der Sicherheitswacht angestrengt werden. Damit wurde Kritikern zuvorgekommen, die behaupten könnten, daß die Sicherheitswachtangehörigen zwar nicht formell, aber faktisch Träger hoheitlicher Aufgaben sind, da dieser Status für den Fall der Rechtsbehelfsverfahren, und nur für diesen Fall, antizipierend akzeptiert wird. Dies impliziert, daß erst der in einem Rechtsbehelfsverfahren formulierte Vorwurf, die Sicherheitswachtangehörigen seien Träger hoheitlicher Aufgaben, diese zu solchen macht. Damit sind sie vor diesbezüglichen Angriffen umfassend geschützt, so daß das Verhalten der Sicherheitswachtangehörigen auch nicht als Anmaßung von hoheitlichen Aufgaben ausgelegt werden kann.

Für die Datenschutzbestimmungen gilt, daß diese bei der Übermittlung von Daten an nicht-öffentliche Stellen eingehalten werden müssen (Art. 9 SEG). Bezüglich der Kontrolle durch den Datenschutzbeauftragten und der Geltendmachung des Datenschutzrechtes wird die Sicherheitswacht im Sinne des Art. 2 Abs. 1 Bayerisches Datenschutzgesetz als sonstige öffentliche Stelle angesehen. D.h., daß die Gewährleistung des Datenschutzes über die PI organisiert ist.

Art. 13 SEG legt die Geltung der Verschwiegenheitspflicht bezüglich der Sicherheitswacht-Tätigkeit auch für die Sicherheitswachtangehörigen fest, weil sie in diesem Sinne "(...) als Angehörige der Polizeiinspektion (...) gelten." Damit werden die Sicherheitswachtangehörigen den Polizisten, also Amtsträgern, die mit hoheitlichen Aufgaben ausgestattet sind, gleichgestellt. Diese Konstruktion ermöglicht eine flexible Handhabung der Aufhebung der Verschwiegenheitspflicht und der Bindung an dieselbige, so daß dieser Artikel im Interesse einer ‘flexiblen Geheimhaltung’ eingesetzt werden kann. Da es sich beim Art. 13 SEG um eine Nachbildung des Artikels zur Verschwiegenheitspflicht des Bayerischen Beamtengesetzes (Art. 69 BayBG) handelt, werden die Sicherheitswachtangehörigen hinsichtlich der Verschwiegenheitspflicht und deren Aufhebung wie Beamte behandelt. Die Aufhebung der Verschwiegenheitspflicht für Aussagen oder Erklärungen gegenüber Gerichten oder in außergerichtlichen Zusammenhängen sind nach Art. 69 Abs. 2 Satz 2 BayBG durch den Dienstvorgesetzten vorzunehmen. Gründe für die "Versagung der Aussagegenehmigung" enthält Art. 70 BayBG, der nach Art. 13 Abs. 3 Satz 2 SEG (5) auch für diesbezügliche Belange der Sicherheitswacht gilt. Damit obliegt der Leitung der Polizeiinspektion die Entscheidung, ob die Sicherheitswachtangehörigen als Zeugen in Gerichtsverfahren auftreten dürfen oder sollen. Dies impliziert dann auch die Möglichkeit einer Befreiung von der Zeugenpflicht.

Art. 17 und 18 SEG behandeln die Entschädigung, den Sachschadenersatz und die Haftung. Nach Art. 17 Satz 2 SEG wird den Sicherheitswachtangehörigen Sachschadenersatz entsprechend der Regelung für Staatsbeamte gewährt, wenn ihnen während ihrer Dienstausübung ein Schaden an ihrem Eigentum entsteht. Hinsichtlich der Regelung der Haftung für Schäden, die Sicherheitswachtangehörige während ihres Dienstes verursachen, gilt "Art. 85 des Bayerischen Beamtengesetzes ... entsprechend." (Art. 18 SEG). Die Haftung von Sicherheitswachtangehörigen kann sich dabei auf Schäden beziehen, die aus einer schuldhaften (auf Vorsatz oder grober Fahrlässigkeit beruhenden) Verletzung der ihnen obliegenden Pflichten resultieren, oder in Ausübung ihrer Tätigkeit Dritten zugefügt werden. Im ersten Fall greift Art. 85 BayBG ("Haftung gegenüber dem Dienstherrn"), so daß der Sicherheitswachtangehörige dem Staat den entstandenen Schaden ersetzen muß. Im zweiten Fall tritt eine Haftung des Staates gegenüber Dritten entsprechend der Regelungen zur "Haftung bei Amtspflichtverletzungen" des Art. 34 GG in Verbindung mit § 839 BGB ein. Sofern Vorsatz oder grobe Fahrlässigkeit vorliegt, ist ein Rückgriff des Staates auf den Sicherheitswachtangehörigen nach Art. 85 Abs. 2 BayBG zulässig. Dadurch werden die Sicherheitswachtangehörigen im Falle der Entstehung von Sachschäden in Ausübung ihres Dienstes als Personen begriffen, die mit hoheitsrechtlichen Aufgaben betraut sind. Dies bedeutet eine Gleichstellung mit Beamten im haftungsrechtlichen Sinne.

Für die Ausübung ihres Dienstes erhalten die Sicherheitswachtangehörigen eine Aufwandsentschädigung (Art. 17 Satz 1 SEG). In Kombination mit der ehrenamtlichen Tätigkeit in einem besonderen öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis aufgrund Art. 11 Abs. 1 Satz 1 SEG ergibt sich daraus, daß die Sicherheitswachtangehörigen keine Beamten im besoldungsrechtlichen Sinne sind. § 1 Abs. 1 Bundesbesoldungsgesetz (BBesG) legt den "Geltungsbereich" dieses Gesetzes für die Regelung der Besoldung von hauptberuflichen Beamten fest, nämlich für "Bundesbeamten, Beamten der Länder, der Gemeinden, der Gemeindeverbände sowie der sonstigen einer Aufsicht eines Landes unterstehenden Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts; ausgenommen sind die Ehrenbeamten und die Beamten auf Widerruf, die nebenbei verwendet werden, (...)". Daher stehen den Angehörigen der Sicherheitswacht zusätzlich zu ihrer Aufwandsentschädigung auch keine im BBesG vorgesehenen Dienstbezüge, keine sonstigen Bezüge und keine versorgungsrechtlichen Ansprüche wie z.B. Pensionen zu. Die Konstruktion schützt auch vor eventuellen Klagen, die sich auf Eingruppierungen in Beamtenbesoldungsgruppen nach Art. 33 Abs. 4 GG (6) beziehen. Denn das SEG formuliert keine hoheitlichen Aufgaben für die Sicherheitswacht, so daß eine Wahrnehmung der Sicherheitswacht-Aufgaben nicht an das Berufsbeamtentum im Sinne des Art. 33 GG gekoppelt werden müßte. Insofern wurde, wohl auch aus Kostengründen, die Sicherheitswacht so konstruiert, daß eine Übernahme in ein geordnetes öffentliches Rechtsverhältnis ausgeschlossen bleibt.

Zusammenfassend kann man sagen, daß auch die Konstruktionen des Dienstverhältnisses, obwohl sie in Einzelbereichen mit der Annahme der hoheitlichen Aufgabe arbeiten, keine allgemeine Festlegung der Sicherheitswacht-Aufgaben als hoheitliche Aufgaben zulassen. Damit ergibt sich auch über die rechtliche Konstruktion des Dienstverhältnisses keine Konkretion der Aufgaben. Dafür findet eine rechtlich konstruierte Absicherung der Sicherheitswacht-Konzeption statt, indem es für die Sicherheitswachtangehörigen unmöglich wird, sich über eine Klage in eine Besoldungsgruppe, und damit als Beamte, einstufen zulassen. Insofern wird es auch über juristische Interpretationen unmöglich, die Sicherheitswachtangehörigen als formale Hilfspolizisten zu betrachten. Berücksichtigt man den politischen Kontext der Entstehung der Sicherheitswacht, kann weitergehend argumentiert werden: Es ist denkbar, daß der bayerischen Staatsregierung, indem sie gerade diese rechtliche Konstruktion geschaffen hat, auch daran gelegen war, eine Interpretation der Sicherheitswacht im Sinne einer Hilfspolizei von vornherein auszuschließen.

(1) Zu den im folgenden dargestellten Argumentationen verdanken wir Prof. Dr. Monika Frommel (Kiel) wesentliche Hinweise auf mögliche Interpretationen der juristischen Einzelheiten und Konsequenzen.

(2) "Die Staatsanwaltschaft und die Beamten des Polizeidienstes sind bei Gefahr im Verzug auch dann zur vorläufigen Festnahme befugt, wenn die Voraussetzungen (Herv. v.d.A.) eines Haftbefehls oder eines Unterbringungsbefehls vorliegen." (§127 Abs.2 StPO).

(3) Eine Aufgabenaufteilung zwischen Polizei und Sicherheitswacht bei Großveranstaltungen wäre beispielsweise in der Art denkbar, daß einfachere Tätigkeiten, wie das Beobachten des Geschehens und das Melden von Störern über Funk durch die Sicherheitswachtangehörigen übernommen werden. Die auch durch die Sicherheitswachtangehörigen herbeigerufenen Spezialeinheiten könnten sich dann auf schwierigere Tätigkeiten konzentrieren, etwa Störer in Unterbindungsgewahrsam nehmen.

(4) Genau aus diesem Grund kann die Konstruktion der Sicherheitswacht nicht aufgrund Art. 33 Abs. 4 GG als verfassungswidrig eingestuft werden. Zu den diesbezüglichen Implikationen siehe weiter unten die Ausführungen zu Art. 10 SEG (Rechtsbehelfe) und Art. 17 SEG (Entschädigung und Sachschadenersatz).

(5) "Für die Genehmigung gelten die Art. 69 Abs. 2 Satz 2 und Art. 70 des Bayerischen Beamtengesetzes entsprechend, wobei die Angehörigen der Sicherheitswacht als Angehörige ihrer Polizeiinspektion (Art. 11 Abs. 1 Satz 2) gelten." (Art. 13 Abs. 3 Satz 2 SEG).

(6) "Die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse ist als ständige Aufgabe in der Regel Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu übertragen, die in einem öffentlich-rechtlichem Dienst- und Treueverhältnis stehen." (Art. 33 Abs. 4 GG).