Ronald Hitzler, Angela Behring, Alexandra Göschl, Sylvia Lustig, Alexander Milanés:
Abschlußbericht zum Forschungsprojekt ... bei drei Modellversuchen der bayerischen Sicherheitswacht

Anfang

Einleitung
Recht
Aufbau
Aufgaben
Spielräume
Sicherheitswacht
Bewerbung
Ausbildung
Streifenalltag
Kennzeichnung
Einbindung
Erwartung
Das Projekt
Die SIWAs
Orientierung
Idealtypenbildung
Zusammenfassung
Literaturverzeichnis
Vortragsverzeichnis

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Rechtliche Rahmenbedingungen der Sicherheitswacht    

Die rechtliche Konstituierung der Sicherheitswacht erfolgt im Sicherheitswachterprobungsgesetz (SEG). Der Entwurf des SEG sowie das SEG selbst wurden durch das Bayerische Staatsministerium des Innern (StMdI) erarbeitet. Hierfür war die Abteilung ‘Öffentliche Sicherheit und Ordnung’ (I C) zuständig. Beteiligt wurden an der Ausarbeitung der Konzeption ‘Sicherheitswacht’ die Sachgebiete ‘Personal der Polizei’ (I C 3) und ‘Einsatz der Polizei, Dienstbetrieb, Organisation’ (I C 5). Innerhalb des Sachgebietes I C 5 befaßten sich die Beamten des Referats ‘Ordnungs- und Schutzaufgaben’ (E 2) mit der Ausarbeitung des Sicherheitswachtkonzeptes. Da die Idee einer Sicherheitswacht bereits einige Zeit vorher - angeregt durch den damaligen bayerischen Innenminister Edmund Stoiber - durch die Medien ging, ist von einer permanenten Abstimmung mit der politischen Führung auszugehen. Maßgeblich beteiligte Politiker waren der erwähnte Edmund Stoiber, dessen Nachfolger Günther Beckstein sowie Staatssekretär Hermann Regensburger, der für die ‘Allgemeine Innere Verwaltung’ des StMdI zuständig ist. Ende 1993 verabschiedete der Bayerische Landtag das SEG. Die zu seinem Vollzug notwendigen Durchführungsvorschriften (die Vollzugsbestimmungen) wurden ebenfalls vom zuständigen Referat im bayerischen Innenministerium erarbeitet. Da es sich hierbei lediglich um eine Verwaltungsvorschrift, also um die Rechtsform einer nicht vom Landtag zu verabschiedenden Verordnung handelt, konnten die Vollzugsbestimmungen vom höchsten Beamten des StMdI, Amtschef Ministerialdirektor Walthner, direkt - ebenfalls Ende 1993 - erlassen werden. Mit Wirkung vom 1.1.1994 traten das SEG und die Vollzugsbestimmungen in Kraft.

Da jegliches staatliches Handeln auf Rechtsgrundlagen basieren muß (1), liegt mit dem SEG ein Gesetz vor, das die Durchführung des Modellversuchs ‘Sicherheitswacht’ erst ermöglicht (2). Zu dessen Regelungsbestand gehört auch die Zeitdauer des Modellversuchs. Daher treten sowohl das SEG als auch die Vollzugsbestimmungen automatisch mit Ablauf des 31.12.1996 außer Kraft. Die Schaffung der Sicherheitswacht in Form eines Modellversuchs ermöglichte auch eine ministerielle Entscheidung über eine sechsmonatige Erprobungsphase des Streifendienstes. Zunächst war die Erprobungsphase für die drei Versuchsstädte bis Ende 1994 verlängert worden. Dann wurde vom Ministerrat am 13. Dezember 1994 eine Weiterführung und Ausdehnung des Modellversuchs beschlossen. So wurde der Versuch in den drei Städten fortgeführt und die Sicherheitswacht 1995 auf weitere Städte und 85 zusätzliche Sicherheitswachtangehörige (in Rosenheim, München-Schwabing, Weiden, Forchheim, Erlangen-Stadt, Würzburg-Ost und -West, Neu-Ulm und Augsburg/Haunstetten mit Universitätsviertel) ausgedehnt. Mittlerweile ist aus dem Sicherheitswachterprobungsgesetz das Sicherheitswachtgesetz (SWG) (3) geworden, das in allen bayerischen Gemeinden mit mehr als 20000 Einwohnern die Einführung einer Sicherheitswacht ermöglicht.

Das SEG, aber auch die Vollzugsbestimmungen, sind in Anbetracht dessen, daß hier eine völlig neue Institution geschaffen werden sollte, recht knapp gehalten. Daher verwundert es nicht, daß im Entwurf des SEG eine Reihe von Bezügen zu bereits bestehenden Gesetzen deutlich werden. Bezüge bestehen gleichermaßen zu Bundesgesetzen (Grundgesetz, Bürgerliches Gesetzbuch, Strafgesetzbuch, Beamtenbesoldungsgesetz, Ordnungswidrigkeitengesetz, Strafprozeßordnung), wie auch zu Landesgesetzen (Bayerische Verfassung, Bayerisches Beamtengesetz, Polizeiaufgabengesetz, Polizeiorganisationsgesetz, Bayerisches Naturschutzgesetz, Bayerisches Straßen- und Wegegesetz, Landesstraf- und Verordnungsgesetz, Bayerisches Datenschutzgesetz). Für das SEG scheinen diese vielfältigen Einbindungen in das bestehende Rechtssystem konstitutiv zu sein - ohne diese wäre die Konstruktion der Sicherheitswacht in der vorliegenden Form undenkbar. Allerdings finden sich im knapp gehaltenen SEG auch weniger offensichtliche Bezüge, die sich aus der Zusammenstellung, der Ausformulierung und der Implikationen der einzelnen Artikel ergeben.

Diesen unerwarteten Zusammenhängen soll im folgenden nachgegangen werden, um die Dimensionen der rechtlichen Konstruktion der Sicherheitswacht nachvollziehen zu können. Diese Konstruktion hat - im wesentlichen indirekt - auf das konkrete Verhalten der Sicherheitswachtangehörigen und damit auf die praktische Umsetzung des Rechts einen nicht zu vernachlässigenden Einfluß. Entsprechend unserer zentralen Arbeitshypothese sollen deshalb die rechtlichen Rahmenbedingungen der Sicherheitswacht auch in Bezug zu den für die Praxis relevanten Aspekten und möglichen Unterdeterminierungen dargestellt werden.

(1) Nach Art. 20 Abs. 3 GG sind die Gesetzgebung an die verfassungsmäßige Ordnung, die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung an Gesetz und Recht gebunden. Insofern gilt die Bindung an Gesetz und Recht für das gesamte Verwaltungshandeln, das in erster Linie mit dem Vollzug des bestehenden Rechts beschäftigt ist. Äquivalente Rechtsbindungen gibt es im übrigen auch in der Privatwirtschaft. Aufgrund privatrechtlicher Verträge, die den Regelungen des Bürgerlichen Gesetzbuches (BGB), des Handelsgesetzbuches (HGB) etc. entsprechen müssen, werden hier Unternehmen in Form von Gesellschaften geschaffen. Der Vertrag konstituiert dabei die Organisation und die damit verbundenen Pflichten der Buchführung usw., und stellt auf Basis von (Arbeits-)Verträgen Mitgliedschaften und die damit verbundenen Rechte und Pflichten der Arbeitnehmer fest. Ohne derartige Rechtsformen wären etwa auch keine privaten Sicherheitsdienste denkbar. Denn nur als Angestellter eines privaten Sicherheitsdienstes kann dieser die Rechte oder Befugnisse der Sicherheitsfirma gegenüber Dritten wahrnehmen. Im Gegensatz dazu stehen etwa rechtlich nicht definierte Gruppierungen, die sich zum Ziel gesetzt haben, ihr Dorf, ihr Stadtviertel o.ä. zu verteidigen. Diese als Bürgerwehren bezeichneten Gruppierungen sind lediglich soziale Organisationen, die erst im Falle von Rechtsstreitigkeiten juristisch zu definieren sind, indem man den alltagssprachlichen (oder politischen) Begriff der Bürgerwehr mit juristischen Semantiken belegt und/oder das Verhalten der Bürgerwehrler einer Rechtsprüfung unterzieht.

(2) In diesem Zusammenhang kann die Verwaltung (hier konkret die bayerische Polizei) als Adressat des SEG angesehen und der Erlaß diesbezüglicher Verordnungen als verwaltungsinterner (Rechts-)Akt begriffen werden, den die oberste Dienstbehörde einer untergeordneten Verwaltungsinstanz gegenüber vornimmt. Mit anderen Worten: hier legt also das StMdI als oberste Dienstbehörde der bayerischen Polizei auf, die Durchführung des Modellversuchs "Sicherheitswacht" unter bestimmten, zu beachtenden Vollzugsbedingungen vorzunehmen.

(3) Mit Gesetz vom 27.12.1996 (GVBl. S. 539) wurden der Erprobungscharakter der Sicherheitswacht aufgehoben (in Art. 20 SWG) und die Überschrift und Artikel 1 neu gefaßt. Das ehemalige SEG heißt jetzt "Gesetz über die Sicherheitswacht in Bayern (Sicherheitswachtgesetz - SWG)", das Datum des Inkrafttretens (1. Januar 1994) blieb unverändert, und Artikel 1 "Zweck der Sicherheitswacht" lautet nunmehr: "In der Sicherheitswacht wirken Bürger an der Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung mit." Neuformulierungen, Differenzierungen oder Einschränkungen, beispielsweise in Bezug auf eine exaktere Aufgabenbestimmung oder auf eine Neufassung von Befugnissen, sind somit nicht erfolgt.