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4.4 Ausblick

Die empirische Analyse des derzeitigen Rentenzugangsverhaltens in Deutschland

steht im Einklang mit der ökonomischen Theorie der Anreizeffekte. Sowohl

das im Durchschnitt niedrige Renteneintrittsalter als auch die unter konkurrierenden

Rentenzugangswegen gewählten Übergangspfade scheinen einem

optimierenden Rationalitätskalkül zu entspringen, wie es den in Abschnitt

4.2 diskutierten ökonomischen Modellen der individuellen Ruhestandsentscheidung

zu Grunde liegt. Die Tendenz zu frühzeitigem Ruhestand ist vor

allem deshalb so stark, weil die ökonomischen Anreize bei den Akteuren beider

Marktseiten in die gleiche Richtung wirken und sich somit gegenseitig verstärken.

Auf der Arbeitsnachfrageseite haben Unternehmen den Anreiz, zur 

Restrukturierung ihrer Belegschaften ältere Arbeitnehmer früh zu verrenten, 

um sie gegen jüngere Arbeitskräfte auszutauschen. Diese Praxis wird durch 

verschiedene Maßnahmen wie die Altersteilzeit und die verlängerte Bezugsdauer

von Arbeitslosengeld für ältere Arbeitlose staatlich gefördert, sodass sich die

Arbeitsmarktchancen älterer Arbeitnehmer zusätzlich verschlechtern. Hinzukommt,

dass das geltende Kündigungsschutzrecht bei betriebsbedingten Entlassungen

die Berücksichtigung sozialer Gesichtspunkte vorschreibt. Diese Regelung

wird nicht selten dahingehend interpretiert, dass jüngere Arbeitnehmer

einen höheren Schutzanspruch haben als ältere Arbeitsnehmer, wenn diesen die

Möglichkeit des vorzeitigen Ruhestands offen steht. Hierdurch können die Un-

ternehmen bei organisationsbedingten Kündigungen möglicherweise nicht die

am wenigsten produktiven Arbeitnehmer entlassen, sondern nur die am leichtesten

zu entlassenden – älteren – Arbeitskräfte. Auf der Arbeitsangebotsseite

fördert der Staat dagegen über nicht anreizneutrale Rentenzugangsregelungen

ein frühes Ausscheiden älterer Arbeitnehmer aus dem Arbeitsmarkt.

Die wirtschaftpolitischen Handlungsanweisungen, die aus dieser Diagnose

folgen, sind offensichtlich. Soll mit Blick auf die demographische Entwicklung

der Trend zur Frühverrentung umgekehrt werden, um eine finanzielle Entlastung

der gesetzlichen Rentenversicherung durch eine günstigere Relation von

Beitragszahlern und Rentenempfängern zu erreichen, gibt es die folgenden

Handlungsalternativen:

_ Eine Möglichkeit ist, das Zeitfenster zum Übergang in den Ruhestand zu

verkleinern oder ganz zu schließen. Dies bedeutet eine Einschränkung (bis

hin zur völligen Beseitigung) der individuellenWahlfreiheit, sodass die 

fortbestehenden ökonomischen Anreizstrukturen durch institutionelle 

Beschränkungen unwirksam werden. Eine solche Strategie, die auf 

Zwang aufbaut, erscheint allerdings ordnungspolitisch bedenklich und führt

 möglicherweise zu unnötigen Wohlfahrtsverlusten. Die flexible 

Altersruhegrenze ist eine sozialpolitische Errungenschaft, die nicht einfach 

aufgegeben werden kann.

_ Die andere Möglichkeit besteht darin, dass die bestehenden Anreize zur

Frühverrentung auf beiden Seiten des Arbeitsmarkts beseitigt werden, um

auf diesem Weg die Interessenkoalition von Arbeitgebern und Arbeitnehmern

zulasten von Staat und Sozialversicherungen zu überwinden. Dies verlangt

auf der Arbeitsangebotsseite, für das durch flexible Altersgrenzen entstehende

Zeitfenster versicherungsmathematische Neutralität der Rentenversicherung

sicherzustellen. Auf der Arbeitsnachfrageseite ist es erforderlich,

direkte oder indirekte Subventionierungen betrieblicher Reorganisation

durch Frühverrentung abzuschaffen und die arbeitsmarktpolitischen Instrumente

auf die berufliche Integration (eventuell arbeitsloser) älterer Arbeitnehmer

auszurichten. Das erhöhte Arbeitslosigkeitsrisiko älterer Arbeitskräfte

ließe sich durch Lohnflexibilisierung oder gelockerten Kündigungsschutz

Ursachen gerecht bekämpfen.

Die Wahl der zweiten Alternative bedeutet nicht, dass die gesetzliche

 Rentenversicherung als Ganzes versicherungsmathematisch 

neutral ausgestaltet werden muss. Umlageverfahren und 

Umverteilungsziele müssen daher nicht grundsätzlich aufgegeben werden. 

Diese beiden Eigenschaften eines Rentensystems setzen jedoch eine

 Versicherungspflicht voraus, die durch die (begrenzte)

Möglichkeit zur Wahl des Renteneintrittsalters gerade aufgehoben

wird. Darum können sie für die Dauer des durch Flexibilisierung der Altersgrenzen

geöffneten Zeitraums nicht durchgehalten werden.

Versicherungsmathematische Neutralität des Rentensystems bei vorgezogenem

Ruhestand ist im Übrigen nur eine notwendige, keineswegs jedoch eine

hinreichende Voraussetzung dafür, dass die Zahl der Frühverrentungen tatsächlich

zurückgeht. Wenn der Wunsch älterer Arbeitnehmer nach einem frühen

Ausscheiden aus dem Erwerbsleben stark genug ist, dass sie dafür substanzielle

Einbußen bei ihrem Altersseinkommen hinzunehmen bereit sind, werden sie

sich weiterhin zum Eintritt in den Ruhestand vor der Regelaltersgrenze entscheiden.

In diesem Fall müssten zu einer Erhöhung des faktischen Rentenzugangsalters

sogar neue Anreize geboten werden, deren Kosten die Finanzlage

der gesetzlichen Rentenversicherung belasten könnten (vgl. Breyer/Kifmann

2001). Zudem unterliegen ältere Arbeitnehmer vermutlich auch weiterhin einem

durch die betriebliche Praxis bedingten erhöhten Arbeitsplatzrisiko, das

Arbeitslose in den Ruhestand führt, die eigentlich noch eine Beschäftigung anstreben.

Mit der Rentenreform von 1992 wurde mit dem Ziel, die effektive Lebensarbeitszeit

zu verlängern, eine weit reichende Neuausrichtung der geltenden

Regelungen zum Rentenzugang vorgenommen. Die Reform beruht auf einer

Kombination der hier gegenübergestellten Ansätze der Vermeidung der Frühverrentung.

Im Verlauf einer langen Übergangsperiode werden die Zugangsmöglichkeiten

zu vorgezogenem Ruhestand zunehmend eingeschränkt, während

gleichzeitig eine Annäherung an die versicherungsmathematische Neutralität

der Rentenversicherungsbeiträge älterer Arbeitnehmer angestrebt wird.

Der rechtliche Zustand während der Übergangsperiode ist außerordentlich

kompliziert, weil sich diverse Übergangsfristen und Vertrauensschutzregeln

überlagern. Daher wird im Folgenden nur der Endzustand betrachtet.

Abbildung 4.6 gibt eine Übersicht über die vom Jahr 2012 an geltenden

rentenrechtlichen Bestimmungen. Zunächst bringt die Rentenreform gegenüber

dem heutigen Zustand eine deutliche Verringerung der Zahl der konkurrierenden

Zugangspfade. Langfristig gibt es nur noch vier Rentenarten: Die spezifische

Altersrente mit 60 Jahren für Frauen wird ebenso abgeschafft wie vorge-

zogene Altersrenten nach Arbeitslosigkeit und Altersteilzeit.

Durch diese Maßnahmen werden wesentliche direkte und indirekte 

Subventionierungen der betrieblichen Frühverrentungspraxis, die einen Verstoß

gegen die sozialpolitische Systematik darstellen, beseitigt. Das Unternehmerrisiko

einer aus betriebswirtschaftlicher Sicht ungünstig strukturierten Belegschaft,

das derzeit noch teilweise in die Sozialversicherungen, die eigentlich

der Absicherung von Arbeitnehmerrisiken dienen, verlagert wird, wird in Zukunft

durch die Rentenreform 1992 wieder zurück auf die Ebene der Betriebe

verlagert. Bei einer dynamischen Sichtweise verbessert die Internalisierung des

betrieblichen Arbeitsmarktrisikos darüber hinaus die Beschäftigungschancen

älterer Arbeitnehmer. Durch Verteuerung betriebswirtschaftlich motivierter

Frühverrentung werden zusätzliche unternehmerische Investitionen in Aufbau

und Erhalt des Humankapitals älterer Betriebsmitglieder lohnend, die diesen

einen längeren Verbleib auf dem Arbeitsmarkt ermöglichen.

Hierin zeigt sich deutlich ein Paradigmenwechsel der Sozialpolitik weg von einer

Frühverrentung älterer Arbeitnehmer mit dem Ziel der Entlastung des Ar

beitsmarkts. Bei den verbleibenden Rentenarten wird – mit Ausnahme der

 Regelaltersrente – die Regelaltersgrenze angehoben. Für langjährig Versicherte

steigt die Altersgrenze um zwei Jahre (auf 65 Jahre), für Schwerbehinderte um

drei Jahre (auf 63 Jahre). Erwerbsgeminderte Personen haben weiterhin einen

altersunabhängigen, an das Vorliegen einer Erwerbsminderung gebundenen

Rentenanspruch. Eine Vollrente wird aber nur gewährt, wenn die gesundheitliche

Einschränkung nach dem 63. Lebensjahr eintritt.

Unabhängig von dieser Heraufsetzung der Altersgrenzen belässt das neue

System langjährig Versicherten und gesundheitlich Eingeschränkten die Möglichkeit

eines um bis zu drei Jahren vorgezogenen Renteneintritts. Schwerbehinderte

können also auch in Zukunft grundsätzlich zum gleichen Zeitpunkt,

Versicherte mit langen Beitragszeiten sogar um ein Jahr früher in Ruhestand

gehen als bisher. Für jeden Monat des gegenüber der relevanten Altersgrenze

vorgezogenen Renteneintritts müssen sie jedoch – anders als bisher – einen

 permanenten Rentenabschlag in Höhe von 0,3 Prozent auf ihre bereits erworbenen

Rentenansprüche hinnehmen.  Ein Versicherter, der drei Jahre vor der vorgesehenen

Altersgrenze in Ruhestand gehen möchte, verliert also 10,8 Prozent

seines Altersruhegelds. Dies ist der Preis für die längere Inanspruchnahme der

Rente. Umgekehrt erhalten Versicherte, die über die Regelaltersgrenze hinaus

arbeiten, einen Rentenzuschlag von sechs Prozent pro Jahr.

Die Verteuerung des vorgezogenen Ruhestands erhöht den Optionswert eines

längeren Verbleibs im Erwerbsleben und wirkt daher grundsätzlich in die

politisch gewünschte Richtung. Ob die vorgesehene Reform ausreicht, um das

Ruhestandsalter effektiv zu erhöhen, ist eine empirische Frage. Tabelle 4.1

stellt die Rentenminderung, die vorzeitig in den Ruhestand tretende Arbeitnehmer

nach der Rentenreform 1992 künftig in Kauf nehmen müssen, den Rentenabschlägen

gegenüber, die sich bei einer versicherungsmathematisch neutralen

Gestaltung der Übergangsphase in den Ruhestand (und konstanten

 Sozialversicherungsbeiträgen) ergeben. Als Referenz dient der durch die

 Regelaltersgrenze vorgesehene Rentenzugang mit 65 Jahren. Die hier vorgenommene

 Rechnung beruht auf dem Gegenwartswert aller Beitrags- und Rentenzahlungen, die

für Männer (bei einer angenommenen Beitragszeit von 40 Jahren) in Abhängigkeit

vom gewählten Rentenzugangsalter bis an das Lebensende anfallen. Die

sich nach der Reform ergebenden Einkommensminderungen sind daher deutlich

größer als es die Kürzung des Rentenzugangsfaktors (vgl. Abbildung 4.6)

nahe legt. Dies liegt daran, dass der Rentenanspruch im Vergleich zum Ruhestand

mit 65 Jahren durch die verkürzte Beitragszeit zusätzlich sinkt und den

durch Frühverrentung gesparten Beiträgen eine deutlich längere Periode 

geminderter Renten gegenüber steht.

Tabelle 4.1 verdeutlicht, dass die Rentenreform 1992 zwar eine Annäherung

an eine versicherungsmathematisch neutrale Ausgestaltung der Frühverrentung

vollzieht, die ökonomischen Anreize für einen vorzeitigen Renteneintritt

jedoch nicht vollständig beseitigt. Der Einkommensverlust, der für den betrachteten

Beispielrentner bei Eintritt in den Ruhestand mit 62 Jahren entsteht,

beträgt nach der Neuregelung 18,3 Prozent der Transferansprüche bei 

Rentenzugang im Alter von 65 Jahren. Anreizneutral wäre dagegen eine

 Rentenkürzung um 22,4 Prozent. Umgekehrt sind auch die Rentenzuschläge

 bei späterem Renteneintritt nicht hoch genug, um Erwerbstätigkeit über 

die Regelarbeitsgrenze hinaus attraktiv zu machen.

Es ist daher auch weiterhin zu erwarten, dass ältere Arbeitnehmer, die eine

Wahlmöglichkeit haben und über ausreichende finanzielle Ressourcen verfügen,

die ihnen offen stehenden Zugangspfade zum vorgezogenen Ruhestand

nutzen werden. Wegen der Verschiebung des Zeitfensters zum Vorruhestand

dürfte das durchschnittliche Rentenzugangsalter allerdings trotzdem zunehmen.

Zugleich wächst wahrscheinlich der Druck auf die Renten bei Erwerbsminderung

und Schwerbehinderung, die nach der Abschaffung der Renten

nach Arbeitslosigkeit und Altersteilzeit den frühesten Rentenzugang erlauben.

Die Erfahrungen der Vergangenheit geben deutliche Hinweise darauf, dass die

Inanspruchnahme dieser Rentenart deutlich reagiert, wenn sich die Bedingungen

für andere Rentenarten verbessern oder verschlechtern (vgl. Jacobs et al.

1991).

Die mit der Rentenreform 1992 vorgenommene dauerhafte Festschreibung

der Rentenzugangsfaktoren bei vorzeitigem Ruhestand lässt zudem außer Acht,

dass sich die Bedingungen für versicherungsmathematische Neutralität im

Zeitablauf verändern, nicht zuletzt als Folge demographischer Entwicklungen.

Unter anderem hängen künftige Entscheidungen über das optimale Ruhestandsalter

ab von der künftigen Entwicklung der

_ Alterslast: Steigen als Folge demographischer Alterung die

 Rentenversicherungsbeiträge, erhöht sich der Einkommensvorteil durch bei

 Frühverrentung gesparte Beiträge; der Rentenzugangsfaktor bei Frühverrentung müsste

 weiter verringert werden.

_ Lebenserwartung: Verlängern sinkende Sterberaten die durchschnittliche

Verweildauer im Ruhestand, erhöhen sich die mit Rentenabschlägen bei

Frühverrentung verbundenen Einkommensverluste bis zum Lebensende; der

Rentenzugangsfaktor müsste weniger verringert werden.

Daneben dürften die individuellen Ruhestandsentscheidungen in Zukunft

durch Einkommenseffekte beeinflusst werden. Führt der demographische

Wandel zu höheren Löhnen für knapper werdende Arbeitskräfte (vgl. Kapitel

6.2.3) bzw. zu niedrigerer Arbeitslosigkeit und ist die freie Verfügbarkeit

von Zeit ein normales Gut, dann könnten auf beiden Seiten des Arbeitsmarkts

die Anreize zur Frühverrentung abnehmen. Positive Anreize für den längeren

Verbleib im Erwerbsleben könnten auch von einer langfristigen Senkung des

umlagefinanzierten Rentenniveaus ausgehen, wie sie zum Beispiel Gegenstand

der Rentenreform 2001 ist (vgl. Kapitel 6.3.1). Insbesondere für einkommensschwache

Arbeitnehmer könnten Einkommensverluste, wie sie in Tabelle 4.1

beschrieben werden, nicht tragbar sein, ohne die materielle Absicherung im Alter

zu gefährden.

Erweisen sich solche Faktoren als zu schwach oder derWunsch älterer Arbeitnehmer

nach einem vorgezogenen Ruhestand selbst nach anreizneutraler

Ausgestaltung des Rentenzugangs als zu stark, verbleibt als politische Handlungsoption

vermutlich nur die Einschränkung des individuellen Handlungsspielraums

durch strenger gesetzte Voraussetzungen für eine Frühverrentung.

Auch die Pflicht zur längeren Lebensarbeitszeit wird jedoch eine Absetzbewegung

aus der gesetzlichen Rentenversicherung in versicherungsfreie Formen

der Beschäftigung nicht verhindern können, wenn diese in den kommenden

Jahrzehnten unter wachsenden demographischen Druck gerät.

 
(c) Informationszentrum
Sozialwissenschaften

letzte Änderung:
21.05.2007

Bearbeitung: 
H. Peter Ohly, Dirk Kratzel