Volkszählung 2001: Primärerhebung oder Registerauszug?

Politisch scheint entschieden zu sein: In Deutschland wird es im Jahr 2001 keine Volkszählung herkömmlicher Form geben. Statt dessen sind Ersatzmaßnahmen in Form von Registerauswertungen geplant. Dazu wurden vom Bund und von einigen Ländern zwei konkurrierende Modelle entwickelt. Sie unterscheiden sich nicht nur im geschätztem Aufwand, sondern vor allem in ihrer vermutlichen Leistung. Gemeinsam ist ihnen, daß für ihre sorgfältige Prüfung zu wenig Zeit bleibt: Nach einer Übereinkunft der EU-Staaten soll ein gemeinschaftliches Programm für Volks- und Wohnungszählungen in allen Ländern bis zum Jahr 2001 realisiert sein.

Vor, während und nach der letzten Volkszählung 1987 gab es eine umfangreiche Diskussion um die Zukunft dieser Erhebung und um mögliche Alternativen (vgl. u.a. „Volkszählung 2000 - oder was sonst?“, Statistisches Bundesamt, Schriftenreihe zu Methodenfragen, Band 21, 1992 (Metzler/Poeschel)). Die fachlichen Bedenken gegen den Verzicht auf eine Volkszählung als Primärerhebung überwogen: Die amtliche Statistik wie auch die öffentliche Verwaltung in Deutschland sind aufgrund bloßer Bestandsfortschreibung vieler ihrer Daten auf periodische „Inventuren“ angewiesen. Deshalb schien die Überlegung zur grundsätzlichen Abkehr von der Volkszählung als beendet und nur die Frage nach dem nächsten Zeitpunkt offen.

Nachdem aber die Terminfrage durch Vereinbarungen in der EU geklärt war und Entscheidungen über die Form dringlich wurden, hat sich die Bundesregierung im Jahr 1996 gegen die Volkszählung 2001 als Primärerhebung ausgesprochen. Dies wurde Fachkreisen außerhalb der Statistischen Ämter erst im Laufe des Jahres 1997 bekannt.

Als Gründe für die Entscheidung der Bundesregierung werden Widerstände gegen die Volkszählung 1987 und vor allem der finanzielle Aufwand genannt.

Das finanzielle Argument erstaunt insofern, als es in Deutschland als einzigem Land der EU den Verzicht auf die Volkszählung bewirkte. Es ist auch nicht klar, in welcher Höhe Einsparungen realisiert werden können. Sicher scheint nur eine Verlagerung von Kosten: Während die Bundeskasse bei einem Verzicht auf die Volkszählung entlastet wird, müssen die notwendigen Ersatzmaßnahmen überwiegend von den Länder- und Gemeindehaushalten getragen werden.

Widerstände gegen die Volkszählung 1987 gab es tatsächlich, und sie wären wegen der besonderen Sichtbarkeit durch Beteiligung aller Bürger auch künftig nicht ausgeschlossen. Ein Staat muß jedoch bei der Erfüllung zentraler Aufgaben seine Bürger (in Grenzen) belasten können und darf sich nicht von Einwänden jeweils kleiner Minderheiten blockieren lassen. Andererseits sollte der Umgang mit minderheitlichen Bedenken, wenn ihre Begründungen anerkannt werden, nicht durch bloß „oberflächliche“ Berücksichtigung erfolgen. Mit den notwendigen Ersatzmaßnahmen würden aber - weniger sichtbar, ohne direkte Beteiligung der Bürger und ohne ihre relativ leichte Mobilisierung - zumindest ähnliche Nebenfolgen erzeugt. So wird z.B. in skandinavischen Ländern und insbesondere in Schweden die Volkszählung durch Registerauswertungen ersetzt: Diese Register enthalten (deshalb?) Informationen weit größeren Umfangs als bei uns. Während die Daten von Volkszählungen unter besonders restriktiven Bedingungen im geschlossenen Bereich der Statistischen Ämter verbleiben, stehen die Register im direkten Zugriff der öffentlichen Verwaltungen. Argumente, wie sie im Rahmen des Widerstands gegen die Volkszählung 1987 vorgebracht wurden, gelten deshalb gegenüber solch umfangreichen Registern in weit stärkerem Maße als gegenüber gelegentlichen Inventuren unter besonderen Aufsichtsbedingungen.

Ob man nun die Entscheidung der Regierung für akzeptabel oder inakzeptabel, die Argumente für richtig oder falsch hält: Die pure Entscheidung bewirkte, daß nunmehr erhebliche Mittel für die Entwicklung von Alternativen eingesetzt wurden.

Beide bislang entwickelten Verfahren, kurz „Bundesmodell“ und „Ländermodell“ genannt, werden die Daten ganz überwiegend nicht durch Primärerhebungen ermitteln, sondern vorhandenen Registern entnehmen, die im laufenden Verwaltungsvollzug erzeugt bzw. fortgeschrieben werden. In beiden Modellen sind dies für den bevölkerungsstatistischen Teil des Zensus die Einwohnermelderegister sowie für den erwerbsstatistischen Teil erstens die Beschäftigten- und Arbeitslosendatei der Bundesanstalt für Arbeit, zweitens die Personalstandsstatistiken von Bund und anderen Gebietskörperschaften (vor allem von Ländern und Gemeinden) und ergänzend die Dateien über Wehrpflichtige und Zivildienstleistende des Verteidigungsministeriums bzw. des Bundesamtes für Zivildienst. Alle weiteren Informationsbedarfe müssen gegebenenfalls durch Mikrozensus-Erhebungen oder durch zusätzliche Stichproben- oder Vollerhebungen gedeckt werden.

Die Registerdaten werden nach beiden Modellen an die Statistischen Ämter übermittelt. Die weitere Überprüfung, Bereinigung und Verarbeitung der Daten erfolgt nach beiden Modellen - ebenso wie bei den Daten aus amtlichem Primärerhebungen - ausschließlich im geschlossenen Bereich der Statistischen Ämter, damit also auch ohne Rückkopplung an die öffentlichen Verwaltungen, aus denen die Register stammen. Unterschiede zwischen beiden Modellen bestehen aber in der Art und dem Umfang, wie die Daten bereinigt und weiterverarbeitet werden.

Im „Bundesmodell“ sind keine zusätzlichen Vollerhebungen vorgesehen. Ergänzungen des Auswertungsprogramms bleiben hauptsächlich auf den Mikrozensus verwiesen. Der Kreis verfügbarer Merkmale ist damit sowohl gegenüber früheren Zensen in der BRD wie auch gegenüber den gegenwärtig und künftig in anderen Ländern der EU verfügbaren Merkmalen deutlich beschränkt. So gibt es z.B. in diesem Zensus keine Daten über Gebäude und Wohnungen.

Die Bereinigung der Einwohnermeldeamts-Daten erfolgt - nach ihrer bundesweiten Zusammenführung im Statistischen Bundesamt - überwiegend durch Feststellung von Doppelnennungen, die einmal durch Haupt- und Nebenwohnsitze, zum anderen durch unterlassene Abmeldungen beim Umzug entstehen.

Haushalte werden allein aufgrund der in den Daten der Einwohnermeldeämter enthaltenen Informationen gebildet. Das Verfahren wird derzeit erprobt (vgl. Friedrich von Klitzing: Haushaltsgenerierungsverfahren HHGEN98.., Deutscher Städtetag, Stand 1.1.1998). Einpersonenhaushalte werden dabei aber unvermeidlich überschätzt, weil es bei Personen im gleichen Haus außer bei Namensgleichheit, bei verheirateten Personen und bei Personen im Eltern-Kind-Verhältnis im Register keine Hinweise auf die Zugehörigkeit zum gemeinsamen Haushalt gibt.

Vor allem aber sollen im Bundesmodell die Daten aus Registern unterschiedlicher Art unverbunden nebeneinander stehen. Kombinationsauswertungen sind damit auf solche Merkmale beschränkt, die in den Datensätzen des jeweils gleichen Registers vorkommen.

Auch das „Ländermodell“ vollzieht den Methodenwechsel von einer Primärerhebung zu einen „registergestützten Zensus“. Gleichzeitig soll aber sowohl der Kreis der Merkmale über zentrale Bereiche wie Bevölkerung, Erwerbsbeteiligung und Wohnen wie auch die Möglichkeit zur Auswertung von Merkmalskombinationen ohne dramatische Abstriche erhalten bleiben. Als Basis dienen neben den beim Bundesmodell genannten Registern über Bevölkerung und Erwerbsbeteiligung zusätzlich eine postalische Gebäude- und Wohnungszählung (Vollerhebung) sowie eine postalische Ergänzungserhebung (als 10%-Stichprobe geplant) zur Erwerbsbeteiligung von Personen wie z.B. Selbständigen, die in keinem der oben genannten Verwaltungsdatenbestände vorkommen.

Die zusätzliche Vollerhebung der Gebäude und Wohnungen schließt zunächst eine offenkundige Lücke des Bundesmodells. Sie soll darüber hinaus im Ländermodell wichtige Funktionen bei der Datenbereinigung und der Integration der Datensätze aus unterschiedlichen Registern erfüllen. Beispielhaft sei der für viele Ziele der Sozialberichterstattung wichtige Haushaltsbezug der Personen genannt. Die Verbindung von Gebäude- und Wohnungszählung mit den Daten der Einwohnermeldeamtsregister liefert gegenüber den reinen Registerdaten zusätzliche Hinweise auf die Haushaltszuordnung; außerdem ist eine grobe Fehlschätzung (insbesondere der Einpersonenhaushalte, s.o.) durch die nun bekannte Zahl der Wohnungen pro Adresse (Hausnummer) begrenzt.

Für die Bereinigung der Registerdaten bietet das Ländermodell aufgrund der Zusammenführung aller Personendaten weitreichende Möglichkeiten. Insbesondere durch die Verbindung mit den Daten der Gebäude- und Wohnungszählung gibt es bessere Ansätze, den Umfang lokaler Bevölkerungen unabhängig von der Qualität der jeweiligen Registerführung nach einheitlichen Regeln festzustellen.

Der wichtigste Unterschied gegenüber dem Bundesmodell ist, daß die personenbezogenen Daten aus den verschiedenen Quellen nach dem Ländermodell zusammengeführt werden, womit wie bei früheren Volkszählungen die Auswertung beliebiger Merkmalskombinationen möglich wird.

Insgesamt bietet das Ländermodell einen interessanten und vielversprechenden Ansatz, der den Informationsbedarf der Gesellschaft auf neuartige Weise, vermutlich auch unter Einsparung von Mitteln und bei gleichzeitiger „Schonung der Bürger“ vor Einzelerhebungen sichern könnte. Die nötige Zusammenführung der Daten aus unterschiedlichen Quellen würde außerhalb der öffentlichen Verwaltungen im abgeschlossenen Bereich der Statistischen Ämter erfolgen und damit individuelle Rechte auf gleiche Weise wahren, wie es bei herkömmlichen Volkszählungen mit Primärerhebung geschah.

Fraglich ist jedoch, ob die wachsende Bedeutung der Register nicht die Tendenz verstärkt, dort immer mehr Daten über die Bürger anzuhäufen. Diese Gefahr droht vor allem vom Bundesmodell: Aufgrund mangelnder Verknüpfbarkeit der Daten aus unterschiedlichen Quellen wird der gesellschaftliche Informationsbedarf hier auf lange Sicht einen Druck erzeugen, Merkmale im gleichen Register zu konzentrieren. Bedenklich erscheint dies vor allem, weil solche Register - anders als die Daten des herkömmlich erhobenen Zensus und anders als die nach dem Ländermodell im geschlossenen Bereich der Statistischen Ämter zusammengeführten Registerdaten - im unmittelbaren Zugriff der staatlichen Verwaltungen stehen.

Ein Zensus nach dem Bundesmodell würde die Informationen über zentrale Bereiche der gesellschaftlichen Entwicklung in einem heute kaum vorstellbaren Umfang vermindern. Er brächte aufgrund des allzu beschränkten Kreises an erreichbaren Merkmalen und des Fehlens von Verknüpfungsmöglichkeiten Deutschland an das „informatorische Ende“ der EU-Staaten.

Auch ein Zensus nach dem Ländermodell ist insbesondere aufgrund des engen zeitlichen Rahmens für seine Realisierung nicht unbedenklich: Zentrale Konzepte dieses Ansatzes wie z.B. zur Bereinigung der Daten und zur Haushaltsgenerierung können nicht mehr in einem Umfang erprobt werden, wie dies bei derart wichtigen Instrumenten zur gesellschaftlichen Berichterstattung eigentlich nötig wäre.

Die wissenschaftlichen Fachdisziplinen haben diese Entwicklung erst sehr spät bemerkt. In der verbleibenden Zeit müssen sie in ihren Bereichen die Aufmerksamkeit für die drohenden Gefahren wecken und auf künftige Informationslücken hinweisen.

Die Arbeitsgemeinschaft Sozialwissenschaftlicher Institute e.V. (ASI) hat auf dem gemeinsamen Kongreß der Deutschen, Österreichischen und Schweizer Gesellschaft für Soziologie in Freiburg am 17. September 1998 eine ad-hoc-Sitzung zu diesem Thema veranstaltet.

Auch auf der „Statistischen Woche“ vom 5.-9. Oktober 1998 in Lübeck, einer gemeinsamen Veranstaltung der Deutschen Statistischen Gesellschaft und des Verbandes Deutscher Städtestatistiker, fand am 7. Oktober 1998 eine ganztägige Veranstaltung zum Zensus 2001 statt.

Korrespondenzanschrift:
Prof. Dr. Wolfgang Sodeur, Arbeitsgemeinschaft Sozialwissenschaftlicher Institute e.V. (ASI), Lennéstr. 30, 53113 Bonn